::: Nieuwe Nuts ::: Ruimtelijke sturing ::: Duurzaamheid en exploitatieplan :::

Gemeenten mogen geen regels stellen voor de energievoorziening. Ze mogen wel invloed uitoefenen op de totstandkoming van Nieuwe Nutsinfrastructuren. Daartoe wordt hun een nuttig instrument geboden: de EPL (Energieprestatie op locatie). De EPL beziet een hele wijk dus inclusief de gebouwen, de energienetten en de -bronnen. Net als Nieuwe Nuts is de EPL locatiegebonden (i). Op een bepaalde plek worden inrichting, infrastructuur en installaties op elkaar afgestemd, dit om een optimaal duurzame energievoorziening te bereiken (ii). Bij Nieuwe Nuts wordt daarbij ook de organisatie betrokken en zo mogelijk ook de reststromen en nutsfuncties van de groene omgeving.

De EPL

De EPL is een instrument dat gemeenten helpt beleid te maken en te kwantificeren. Ze kan er de duurzaamheidskwaliteit mee aangeven die haar voor ogen staat, zonder te bepalen hoe de energievoorziening er concreet uit moet zien.

Exploitatieplan en kostensoorten

De toekomst moet leren in welke mate de EPL kan doorwerken in een exploitatieplan. Nutsvoorzieningen behoren tot de betrekbare kostensoorten, zij het onder restricties. Riool kan er onverkort onder vallen. Energievoorzieningen slechts voorzover ze door de gemeente worden gedragen en niet via verbruikstarieven in rekening kunnen worden gebracht (iii). Onderzoeks- en apparaatkosten (katalysator- en brokerfunctie) kunnen eronder vallen, zij het binnen nader vast te stellen grenzen (iv).

Wro en duurzame nutsvoorzieningen

In het nieuwe Besluit op de Ruimtelijke Ordening (nBro) is niet expliciet rekening gehouden met verduurzaming van nutsvoorzieningen. Of en in welke mate onderdelen er onder kunnen vallen zal in de praktijk, en bij nadere Ministeriële regeling, moeten worden bepaald (v). Juridisch is dit van belang want het zou een mogelijkheid scheppen om gemeentelijke duurzaamheidsdoelen enigszins afdwingbaar te maken. Praktisch is dat ook van belang omdat het de verduurzaming minder eenzijdig afhankelijk zou maken van de commerciële belangen van private partijen. Het financiële belang voor Nieuwe Nuts is echter beperkt. Of de dekking nu loopt via de grondexploitatie (de grondprijs) of de gebruikskosten, de eindgebruikers zullen de kosten moeten opbrengen.

Financiele faciliteiten

In de details zitten mogelijk wel financiële faciliteiten. Betrekking van kosten in de grondexploitatie helpt de voorfinanciering. Naarmate onderzoekskosten kunnen worden ingebracht valt de uitwerking van nieuwe kansen, technieken en organisatievormen te dekken. Ook kunnen niet commerciële onderdelen financierbaar worden. Zo is Nieuwe Nutsnatuur in de grondexploitatie te brengen. Dit voorzover het gebied een niet-commerciële en openbare functie heeft. In het algemeen zal dat goed passen want Nieuwe Nutsfuncties van natuur en water vragen geen exclusiviteit. Er is sprake van natuur als gronden als zodanig zijn benoemd in ruimtelijke plannen van rijk, provincie, regio of gemeente (zoals structuurvisies of bestemmingsplannen). De grond en inrichting kunnen in de grondexploitatie worden ingebracht. Ook wegen en schouwstroken voor oogst en transport van biomassa vallen dan onder de inbrengbare kostensoorten.

Faseringsprobleem

In de systematiek van de nBro kunnen ook investeringen worden ingebracht die anticiperen op toekomstige ontwikkelingen. Dat zou een faseringsprobleem kunnen oplossen. Bij puur commerciële exploitatie van duurzame nutsvoorzieningen (bijvoorbeeld levering van kaswarmte) worden de grootste investeringen uitgesteld totdat kritische massa is bereikt in de bebouwing. Dat kan betekenen dat in de eerste fasen nog niet op duurzaam is overgeschakeld, maar dat in plaats daarvan bijvoorbeeld een gasketel wordt gebruikt als tijdelijke voorziening. Mogelijk leidt uitstel – bij vertraging of vermindering van de bouwopgave – zelfs tot afstel.

Minder rendabele voorzieningen

De financieringslasten die resulteren uit het naar voren halen van de hoofdfinanciering zouden eventueel met het duurzaamheidsoogmerk in de exploitatie kunnen worden betrokken. Dit is niet altijd aan te bevelen want uiteindelijk krijgen de bewoners de rekening gepresenteerd voor niet rendabele investeringen. Maar wanneer het gaat om minder rendabele voorzieningen wordt het verdedigbaar. Toekomstige wijken kunnen proportioneel worden aangeslagen voor reeds gerealiseerde, voorgefinancierde, voorzieningen. De kosten van de voorfinanciering moeten dan wel objectiveerbaar zijn, en op de gemeentebegroting moet duidelijk zijn dat het een voorlopige dekking betrof.

Meer-investeringen opnemen in exploitatieplan

In beginsel zullen alleen niet-commerciële zaken van de Nieuwe Nutsvoorzieningen in het exploitatieplan kunnen worden ingebracht. Voor Nieuwe Nuts is hier een voordeel te behalen. Ze kan - in vergelijking tot puur commerciële bedrijven - met lagere rendementseisen volstaan. Hiermee wordt het verdedigbaar sommige - op extra duurzaamheid gerichte investeringen - in de grondexploitatie in te brengen, waarmee de voorfinanciering makkelijker wordt en de rentelasten lager.

Innovatie en vrije toetreding

Vroegtijdige dekking van voorfinanciering dient met name de innovatie en vrije toetreding. De gemeente kan budgetneutraal kosten maken om reële mogelijkheden te verkennen, en ook minder kapitaalkrachtige nieuwkomers op de Nieuwe Nutsmarkt kunnen hun financiering makkelijker rond krijgen.

Proactieve aanpak

Nieuwe Nutsvoorzieningen hebben alleen kans van slagen wanneer gemeente, andere overheden en marktpartijen eensgezind optreden. Belangrijke motieven om tot die eensgezindheid te komen liggen in de milieu- en consumentenbescherming. In toenemende mate zijn het de Europese Commissie en het Europese Hof die hier de spelregels bepalen. Dit noopt de gemeente om vroegtijdig en proactief te werk te gaan. Daarbij kan ze een initiërende en katalyserende rol spelen bij de totstandkoming van duurzame nutsvoorzieningen. Zodra de ontwikkeling daarvan ‘concurrentieel’ is geworden speelt de tucht van Europa. Marktpartijen hebben dan voorrang en de gemeentelijke invloed is dan beperkt tot vastomlijnde bevoegdheden.

Europese casus en subsidies

Naast richtlijnen en restricties biedt Europa ook kansen. Energie, milieu en de gemeentelijke autonomie staan hoog op de Europese agenda. Het Nieuwe Nutsconcept ‘Zonneterp’ geniet daarbij enige Europese belangstelling (van Commissie en Parlement) (vi). Brussel trekt ‘duurzame energie’ naar zich toe. Het wordt een ‘Europese markt’ en de komende jaren zullen de spelregels ervoor worden bepaald. De eerste Nieuwe Nutszones zouden hierbij een Europese casus kunnen zijn, dit inclusief Europese subsidies.

Lokale business - geen 'Europese markt'

Europese mededingingsregels gaan over ‘grensoverschrijdende handel’ en ‘interne markt’. Niet over lokale aangelegenheden. Een energiesysteem dat zich primair oriënteert op lokale duurzame hulpbronnen (zon, wind en grondwater) is vanuit zijn aard lokaal, en niet Europees. Door hier een beroep op te doen, kunnen de Europese mededingingsregels mogelijk buiten toepassing worden gelaten. Dit geldt welhaast zeker voor de zonnewarmte geoogst in de gesloten kas. Gebruik van deze warmte is vanuit zijn aard zeer plaatsgebonden. De warmte is buiten de directe omgeving van de kas nauwelijks te verplaatsen of verhandelen. Met gezond verstand valt oogst, opslag en gebruik van deze warmte niet als ‘Europese markt’ te zien. De techniek is echter wel van Europees belang en verdient dan ook brede steun.

Staatssteun en de gemeente

In het verdrag van de Europese Gemeenschap worden steunmaatregelen van de lidstaten ‘onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt’ verklaard (art. 87 lid 1 EG) (vii). Hierop is een aanmeldplicht geconstrueerd onder centrale autoriteit van de Europese Commissie.

Staatssteun komt er kort gezegd op neer dat marktpartijen niet selectief mogen worden bevoordeeld met staatsmiddelen. Openbare aanbesteding is te zien als uitvloeisel van het staatssteunleerstuk. Het is een middel om aannemelijk te maken dat geen sprake van steunverlening is geweest, doch van objectieve marktomstandigheden.

Staatssteun is niet verboden maar behoeft instemming van de Europese Commissie. Die instemming moet vooraf worden gegeven (viii). Staatssteun zonder voorafgaande instemming kan worden teruggevorderd, ook als dat het faillissement betekent van betreffende onderneming. Steun zonder aanmelding en instemming betekent vooral een groot risico voor marktpartijen die de steun hard nodig hebben.

Op basis van een voor meerdere uitleg vatbare uitspraak van het Europese Hof (zaak 248/84, Duitsland – Commissie) heeft de Europese Commissie in de jaren tachtig en negentig de doctrine ontwikkeld dat staatssteun ook van toepassing is voor lagere overheden, dus niet alleen voor Lidstaten, zoals de Europese verdragstekst ondubbelzinnig stelt (art. 87 EG). Op basis van genoemd arrest kan echter worden betoogd dat alleen de gemeentelijke steunbestedingen uit medebewind (dus uit staatsmiddelen) onder de staatsteun vallen. De overige autonome gemeentelijke bestedingen kunnen niet direct worden gebonden door het Europees verdrag. Eventueel zou deze stelling nog kunnen worden aangescherpt door slechts de autonome inkomsten van de gemeente (buiten het gemeentefonds) buiten de sfeer van staatssteun te houden. Juridisch is dit een zeer plausibele stellingname. De gemeente is immers geen Europese verdragspartij. Toch is het waarschijnlijk een hopeloze zaak die door het Europese Hof zonder veel omhaal kan worden afgewezen. Als er al een tegengeluid komt dan zou de Europese Raad dat moeten doen, en dat gaat weer via de regeringen van de lidstaten. De Europese Unie biedt zelf geen rechtsbescherming tegen de oprukkende centralisatie.

Opmerkelijk genoeg is over de oprekking van ‘staatssteun’ nauwelijks discussie geweest, noch in de politiek, noch in de rechtswetenschap. Inmiddels wordt algemeen aangenomen dat ook de gemeentes direct zijn gebonden aan art. 87 EG. Na een beperkte rondgang bij Europese rechtsgeleerden is enkel deze verklaring gekomen: ‘Dit gebeurt in Europa (helaas) wel vaker’. Geleidelijk aan wordt intussen gesproken van ‘overheidssteun’, in plaats van staatsteun, en ‘publieke middelen’, in plaats van staatsmiddelen. De implementatie van deze doctrine staat nog in de kinderschoenen en de implicaties ervan zijn moeilijk te overschatten. Ieder steunbedrag moet worden geregistreerd en worden beoordeeld. Bovendien zal de praktijk van het gemeentelijk grondbedrijf veranderen. Zo staat het zelfrealisatierecht op gespannen voet met de opgerekte staatssteundoctrine. Dit kan reeds beklonken bouwprojecten alsnog verlammen. Voor Nieuwe Nuts betekent het dat de gemeentelijke bewegingsvrijheid door de Europese Commissie ingrijpend wordt ingekaderd. De komende jaren zal dit nadere invulling krijgen: zowel de duurzame energievoorziening als de gemeentelijke autonomie staan hoog op de Europese agenda.

Van staatssteun is ook sprake bij financiële faciliteiten zoals leningen en garanties. In principe mogen deze worden verstrekt, zij het alleen op marktconforme wijze. Het is echter niet eenvoudig om ‘marktconformiteit’ aan te tonen. Hiervoor zijn door de Commissie aanwijzingen gegeven. Een lening of garantie vergt een gedetailleerde onderbouwing van de marktconformiteit. Ook hier is voorafgaande aanmelding en toetsing door de Commissie het uitgangspunt.

Het gaat er bij staatssteun niet om of er een intentie was om steun te verlenen. Dus ook als de gemeente marktconform wil handelen kan van staatssteun sprake zijn. Het gaat erom dat kan worden betoogd dat feitelijk een voordeel is verkregen. Dit betoog kan o.a. worden ontleend aan de feitelijk transactie, maar ook aan de wijze waarop deze tot stand is gekomen, en/of het verzuim om de transactie Europees aan te melden.

Bij alle transacties moet derhalve rekening worden gehouden met staatssteun, om het even of er nu wel of geen steunintentie is. Zeker bij meer complexe en creatieve transacties zal vroegtijdig en zeer zorgvuldig moeten worden gekeken hoe (verdenking van) staatssteun wordt vermeden.

Duurzaamheid en exploitatieplan

Laatst geactualiseerd in 2007