Internationalisatie en marktwerking

Laatst geactualiseerd in 2007

Beleid- en rechtsontwikkeling voor de nutsvoorzieningen wordt in grote mate op internationaal niveau bepaald. Marktwerking en vrije handelsstromen zijn daarbij hoofdmotieven. Retorisch zijn dit instrumenten om beoogde doelen zoals een betrouwbare, duurzame en betaalbare nutsvoorziening, te bereiken. In de praktijk lijken het echter doelen op zich. Landen die zich niet aan het instrumentarium conformeren worden uitgesloten van de internationale handel, met Cuba als afschrikwekkend voorbeeld. De internationale geldstromen beslaan tientallen malen meer waarde dan er in de ontwikkelde economieën wordt geproduceerd. Slechts 2 – 3 procent van de internationale financiële transacties heeft volgens monetair wetenschapper Bernard Lietaer met reële handel te maken. De rest is speculatieve geldmacht die zich over de wereld verplaatst. 

Speculatieve geldmacht

Deze speculatieve geldmacht is zo groot dat nationale banken en regeringen noch multinationale bedrijven er tegen bestand zijn. Zeggenschap over de bedrijvigheid verschuift van staat, politiek en ondernemer naar de financiële en speculatieve sectoren. Deze blijven veelal onpersoonlijk en ver verwijderd van de vitale functies die de bedrijvigheid de maatschappij levert. Gehandeld wordt op basis van interne voorschriften over rendement, waardebepaling en risicobeheersing. De focus verschuift van bedrijfsactiviteit naar de bedrijfswaarde en vooral naar de manier waarop deze kan worden gekapitaliseerd. De belangen van share- en stakeholders komen daarmee steeds verder uit elkaar te liggen. De maatschappelijke functie van het nutsbedrijf wordt ondergeschikt aan de ‘return on investment’, waarbij de investering anoniem en zeer kortstondig kan zijn.

Maatschappelijke doelen

Nieuwe Nuts brengt hierin een wezenlijke wending. De nutsfunctie komt weer centraal te staan. De organisatie eromheen beoogt continuïteit, beschikbaarheid en bereikbaarheid. Onderdeel daarvan is te zorgen dat belangen van stake- en shareholders congruent komen te liggen. In het verleden werd hiertoe de nutsvoorziening in handen van de gemeente gelegd. Deze voorzag de nutsvoorziening niet met winstoogmerk maar vanuit het maatschappelijk doel. In de huidige situatie lijkt die weg afgesloten. De Nieuwe Nutsvoorziening zal derhalve moeten worden gegoten in het stramien van de vrije markt.    

Publieke status van de nutsbedrijven

Veel energiebedrijven zijn in Nederland als private onderneming gestart. In de jaren twintig van de 20e eeuw heerste echter de overtuiging dat elektriciteit en gas publieke taken waren. Gemeenten, waterschappen en provincies hebben toen de nutstaken op zich genomen. Begin jaren negentig wilde het parlement de publieke status van nutsvoorzieningen zelfs wettelijk vast leggen. Dit initiatief eindigde in twijfel of dergelijke wetgeving wel ‘Europa proof’ was (i).

Privatisering van nutsbedrijven

Voor de productie en levering van elektriciteit en gas ligt inmiddels volledige privatisering in het verschiet. Eerst moet dan wel het beheer van elektriciteits- en gasnetten van de productie- en leveringsbedrijven worden afgesplitst. In Nederland leeft de politieke voorkeur om het aandelenbezit in de overblijvende netbeheerders ‘binnen de kring van de overheid’ te houden. Binnen Europa bestaat daarvoor echter minder enthousiasme (ii). Intussen mogen energienetten vrijelijk worden gefinancierd en bezwaard, waardoor niet altijd zal kunnen  worden verhinderd dat publieke netten in private handen komen. De regelingen voor elektriciteit en gas zijn overigens niet van toepassing voor warmtenetten. Deze kunnen na afsplitsing integraal (dus inclusief productie en levering) aan de hoogste bieder worden verkocht.

Consolidatie van energiebedrijven

De band tussen gemeente en het eigen energiebedrijf is - op enkele uitzonderingen na – zo goed als verbroken. De laatste decennia van de 20e eeuw zijn energiebedrijven geconsolideerd. De bedrijfsopzet is daarbij gemodelleerd naar het beginsel van ‘marktwerking’. Gemeenten zien zich inmiddels geplaatst tegenover grote commercieel optredende bedrijven. Aandeelhouderschap voor de lagere overheden is meer een kwestie van ‘assetmanagement’ dan van sturing op de energievoorziening. Inhoudelijke sturing via publieke bevoegdheden is zelfs bij wet verboden (iii).

Geen weg terug

Door de nutssectoren in de internationale marktordening te betrekken, zijn bevoegdheden naar supranationaal niveau getild (de EU). Dit brengt een hoger recht dat door de nationale rechters moet worden toegepast. Nationale wetgeving kan aldus aan de kant worden gezet. Anders dan in het verleden kunnen nationale overheden na liberalisering niet terugkeren op hun schreden. Het Europese recht zou hen ‘over rulen’.

Publiek of privaat is voor Nieuwe Nuts geen wezenlijk belang. Waar het om gaat is de duurzame band tussen belangen en belanghebbenden (iv). Of deze band wordt gevestigd via publiekrechtelijke vertegenwoordiging of privaatrechtelijke participatie is meer een kwestie van de vorm. Bepalend is echter de Europese dimensie. Die stelt grote restricties aan de bewegingsvrijheid van de publieke sector, wat het doorslaggevende argument kan zijn om te kiezen voor de private weg.

Overheidsgaranties

Nieuwe Nutsvoorzieningen vragen kapitaal. Dit niet zozeer om de investeringen te doen, als wel om zekerheden te stellen voor de lange termijn. In de historische ontwikkeling van de nutsvoorzieningen heeft de gemeente - gewild of ongewild - voor de gewenste zekerheid garant gestaan. Maar in de context van ‘Europa’ en de huidige financiële realiteit lijkt deze weg in toenemende mate geblokkeerd. Nieuwe Nuts krijgt het wat dat betreft moeilijker dan bestaande nuts het ooit heeft gehad. 

Mededingingsrecht

Gemeentelijke bemoeienis wordt effectief geweerd door het Europese mededingingsrecht. Uitgangspunt is dat overheden de concurrentie niet mogen vervalsen. Noch door bepaalde partijen te helpen, noch door zelf actief te worden op een gebied dat Europees als ‘markt’ wordt betiteld. In de afvalinzameling is de private consolidatie al vergevorderd. In de energievoorziening staat Europa nu op het kruispunt, met rechtsonzekerheid tot gevolg (v). Alleen het riool is nog een gemeentelijke taak die eenduidig als ‘publiek’ wordt gezien(vi).
Op gebieden waar de liberalisering al is ingetreden is een terugkeer naar actieve overheidsbemoeienis zeer risicovol en bezwaarlijk geworden. Alleen onrendabele activiteiten en activiteiten die in Europa onbetwist ‘van nationaal belang’ worden geacht, zijn voor overheden nog zonder bezwaren naar zich toe te trekken.

Belang van vrije toetreding

Internationaal heerst de consolidatie en een terugtredende overheid. Marktwerking is daarbij het sturend principe, maar zonder vrije toetreding is dat echter een dode letter. Waar die vrije toetreding feitelijk wordt gehinderd, is dat een imperfectie die om een oplossing vraagt. Wanneer vrije toetreding daarentegen wordt bevorderd, en de vele uitvinders, ondernemers en gemeenschappen ongehinderd in de gelegenheid komen om de nutsvoorzieningen te vernieuwen, dan zijn de (lokale) economie én de duurzaamheid daar optimaal mee gediend.