Rol van de gemeente

Laatst geactualiseerd in 2007

De gemeente speelt een centrale rol in de ruimtelijke ontwikkeling. Formeel vind dit zijn oorsprong in de verplichtstelling van het uitbreidingsplan (Woningwet van 1901) (i). Met de opkomst van gemeentelijke woningbedrijven (hoogtepunt tussen 1950 – 1970) werden gemeenten zelf belangrijke ontwikkelaars. Ze planden niet alleen, maar realiseerden ook. Sinds eind jaren zestig is deze rol weer afgebouwd. Het bouwproces werd weer aan ‘de markt’ overgelaten. Daarbij kregen gemeenten moeite om op kwaliteiten te sturen en de kosten te verhalen.

Rechtsonzekerheid

Met de nieuwe Wet op de Ruimtelijke Ordening (nWro 2008) schiet de wetgever de gemeente te hulp. Beoogd wordt het spanningsveld tussen maatschappelijk belang en particulier eigendom op te lossen. De gemeente wint aan regulerende invloed. Daartegenover staat dat de effectieve uitoefening van deze invloed vanuit Europa steeds stringenter aan beperkingen is onderworpen. Staatssteun, aanbestedingsregels en mededingingsrecht maken de taakuitvoering van de gemeente zwaar, zo niet onmogelijk. Deze rechtsgebieden zijn bovendien veranderlijk, complex en gedetailleerd. Het gaat om  instrumentele bepalingen die in hun uitwerking rechtsonzekerheid veroorzaken (ii). Dat maakt gemeenten kopschuw zodra ze binnen de werkingsfeer van deze rechtsgebieden opereren.

Het exploitatieplan

De nieuwe Wro introduceert onder meer het exploitatieplan. Dit plan wordt gelijktijdig met een bestemmingsplan vastgesteld en omvat de kostenverdeling voor de grondexploitatie. Het wordt volgens een limitatieve lijst van ‘kosten, voorzieningen en opbrengsten’ opgesteld. In het huidige wetsvoorstel kunnen de nutsvoorzieningen hier ook onder worden gebracht, zij het onder restricties. Potentieel geeft het exploitatieplan gemeenten een instrument om de ontwikkeling van duurzame nutsvoorzieningen in de grondexploitatie in te bedden (iii).

Grondbeleid en kostenverhaal

De aanwezigheid van een sluitende grondexploitatie wordt vanaf medio 2008 verplicht onderdeel van de planprocedure. Gewerkt kan worden langs formele weg met als kenmerk een eenzijdige vaststelling van het exploitatieplan door de gemeente. Er kan echter ook langs informele weg worden gewerkt. In dat geval maken marktpartijen en gemeente onderhands afspraken waarin het kostenverhaal voor de grondexploitatie geregeld is (iv).

Publieke dimensie

Naarmate de gemeente het exploitatieplan op formele wijze toepast trekt zij meer verantwoordelijkheid naar zich toe. Ze draagt het risico voor een negatief resultaat. Bovendien zal ze aansprakelijk zijn voor eventuele schadelijke gevolgen van de uitvoering van het exploitatieplan. De formele weg betekent verder dat de ontwikkeling een publieke dimensie krijgt die het Europese aanbestedingsrecht in stelling brengt. In de praktijk zal de gemeente daarom liever de informele weg bewandelen. Het stramien van het exploitatieplan zal dan wel tot uitgangspunt gaan dienen, maar de gemeente zal zich bij voorkeur buiten de sfeer van ontwikkeling en realisatie houden.

Zwaartepunt in de voorfase

Een waarschijnlijk effect van het vernieuwde juridisch regime is dat het zwaartepunt van de planontwikkeling meer dan ooit komt te liggen bij de informele en verkennende voorfase. Relaties met het gemeentehuis winnen voor marktpartijen aan belang. Voor gemeenten is het dan zaak om processen en prijsvorming transparant te laten verlopen. Dat betekent onder meer een heldere visie benoemen, deze goed communiceren en ontvankelijk zijn voor initiatieven uit de markt. Het voorbereidende traject is niet beheerst door publieke inspraakprocedures. Deze komen pas aan de orde wanneer de formele besluitvorming in werking is gesteld. Des te belangrijker voor de gemeentelijke uitvoeringspraktijk worden juridische leerstukken als de precontractuele fase, gewekte verwachtingen, transparantie, non-discriminatie en staatssteun.

Ruimtelijke orkestratie

Rol van de gemeente krijgt daarmee een ander karakter. Deze verschuift van publieke regeluitvoering naar ruimtelijke orkestratie. Bestuurlijke bevoegdheden blijven wel de basis van het gezag, maar het spel zelf en de behendigheid bij het spelen winnen aan belang. De wijze waarop het spel wordt gespeeld wordt in toenemende mate beheerst door Europese gedragregels voor markt en overheid. De gemeente krijgt een katalyserende rol en een brokerfunctie. Katalysator is de gemeente door haar wensen vast te stellen en kenbaar te maken. Broker is ze door open, stimulerend, responsief, consequent, verbindend en versterkend te zijn voor reacties uit de markt.

Verschillende rollen van de gemeente bij Nieuwe Nutsontwikkeling. Het zwaartepunt komt te liggen in een initiërende voorfase. De gemeente kan als katalysator fungeren om een proces op gang te brengen. Ook kan ze als broker initiatieven en initiatiefnemers mobiliseren. Uitoefening van de bestuurlijke publieke bevoegdheden vormen eerder sluitstuk dan vertrekpunt in dit creatieproces.

Markt en overheid

Als de gemeente ervoor open staat om haar bedrijfsleven een actieve rol in de Nieuwe Nutsvoorzieningen te laten spelen moet ze dat vroegtijdig kenbaar maken. Op die manier kunnen belangstellenden aanslaan en hun ideeën inbrengen. Liefst nog voordat de randvoorwaarden voor een ontwikkeling al te concreet zijn vastgelegd (v). In de huidige praktijk is het niet gebruikelijk dat het omliggende MKB wordt betrokken bij nieuwe ontwikkelingen. En zeker niet bij invulling van de nutsvoorzieningen. De eerste keren is uitnodigend initiatief vanuit het gemeentehuis dan ook meer dan gewenst, en zullen mogelijkheden moeten worden geïnventariseerd en met het ontwikkelingsproces worden verweven. Kosten hoeven hierbij niet echt een hindernis te zijn. Verkennende studies naar de mogelijkheden en bijeenkomsten om het lokale bedrijfsleven te mobiliseren kunnen doorgaans zonder probleem in de grondexploitatie worden ingebracht.

Een lokaal proces

Door bekendmaking van heldere visie en doelstellingen, vergezeld van een uitnodiging tot initiatief vanuit de gemeenschap, kan de gemeente lokaal een proces in beweging zetten. Vervolgens moet de gemeente wel consequent meebewegen met de reacties die worden geoogst, en het proces dat daaruit ontstaat. De gecommuniceerde bestuurlijke doelstellingen en ambities dienen daarbij als leidraad.

Schoenmaker blijf bij je leest

De gemeente kan ook zelf de mogelijkheden verkennen voor een optimale energievoorziening. Voor zover ze dit doet om voor zichzelf een referentiekader te creëren, valt daar best iets voor te zeggen. Over het algemeen kan ze echter de door haar meest wenselijk geachte oplossing niet zonder meer aan marktpartijen voorschrijven. Ze moet dan zelf instappen, meefinancieren of het geluk hebben dat marktpartijen de door de gemeente gewenste oplossing geheel zien zitten.

Brokerfunctie

In het algemeen zal het voor de gemeente kostenbesparend en effectiever zijn om niet te veel op de inhoud te sturen. In plaats daarvan kan ze meer richting een beoogd (abstracter) resultaat begeleiden. Dit is wat wordt bedoeld met de brokerfunctie. Hier stelt de gemeente niet hoe een energievoorziening er uit moet zien, maar faciliteert een proces waarin initiatieven uit de gemeenschap inzichtelijk worden en voedingsbodem krijgen.  

Vorming van consortia

Doel van het brokerschap is om de ideeën en met name het ondernemerschap dat leeft rondom de voorgenomen planontwikkeling te inventariseren, transparant te maken en partijen de gelegenheid te geven te komen tot samenwerking. Hieruit kunnen consortia ontstaan die de integrale projectontwikkeling - of onderdelen daarvan - oppakken. De grondpositie blijft belangrijk: de eigenaar van de grond - of de ontwikkelaar die het van de eigenaar verwerft - zal veelal de spil zijn in de consortiumvorming (vi).

Mededinging en competenties

De brokerrol moet non-discriminatoir en transparant worden uitgevoerd. Partijen mogen niet worden bevoordeeld en vooroverleg mag niet leiden tot uitsluiting van mededinging. Dit moet ook achteraf aantoonbaar zijn (vii). Gerichte aansturing op realisatie van de doelstellingen vraagt bovendien om competenties op betrokken vakgebieden. De gemeente doet er derhalve verstandig aan om reeds bij vaststelling van de doelstellingen rekening te houden met de bijbehorende bemensing. 

Kwartiermaker

De brokerrol hoeft niet noodzakelijk door de gemeente zelf te worden uitgevoerd. Ze kan ook door externe dienstverleners, belangengroepen of marktpartijen op zich worden genomen. Zeker wanneer de visie- en consortiumvorming rond een Nieuwe Nutsvoorziening al concreet begint te worden, kan de gemeente wat afstand nemen. Er ontstaat dan meer behoefte aan een kwartiermaker die helpt de ideeën van een consortium verder uit te werken. Daarbij vind dan een overgang plaats van algemeen belang naar concurrentiele belangen. Per geval zal moeten worden bekeken of en onder welke voorwaarden de gemeente een bijdrage levert aan de inzet en aansturing van een kwartiermaker. Bij een eventuele geldelijke bijdrage is het daarbij verstandig om onder de ‘de minimis’ (viii) drempel te blijven, zoals ingesteld door de Europese Commissie. Dat vermindert de kans dat de bijdrage wordt uitgelegd als ongeoorloofde staatssteun. Ook is het verstandig om concurrerende consortia gelijke faciliteiten te bieden voor ontwikkeling van hun visie.     

Spontane aanbieding

De kwartiermaker staat het best buiten de direct betrokken commerciële belangen en zoekt afstemming tussen de initiatieven in het veld en het ontwikkelingsproces dat gaande is. Dit kan resulteren in een uitgewerkte ‘spontane aanbieding’ voor invulling van een Nieuwe Nutsvoorziening. Die aanbieding hoeft niet gericht te zijn aan de gemeente. Ze kan ook zijn gericht aan de ontwikkelende partijen die invulling moeten geven aan de beoogde doelstellingen voor het gebied. De aanbieding kan hen dan helpen die doelstellingen waar te maken. 

Overheidsprocedures

Indien het voorstel wel gericht is aan de gemeente zal doorgaans sprake zijn van een situatie die beheerst wordt door richtlijnen en procedurevoorschriften voor overheidsaanbesteding. Aanbiedingen aan ontwikkelende marktpartijen zijn niet onderworpen aan die richtlijnen.  Wel kunnen deze een rol spelen bij de grondtransactie of bij toekenning van een bijzonder recht (concessie). De Nieuwe Nutsvoorziening is dan onderdeel van de overkoepelende exploitatie-overeenkomst, waarbij wordt getoetst of ze voldoet aan de doelen, ambities en randvoorwaarden van de gemeente. In die exploitatieovereenkomst worden de doelstellingen daartoe vertaald in normen. Aansluitend verleent de gemeente de benodigde ruimtelijke medewerking zoals vaststelling van het bestemmingsplan. Indien de voorstellen niet voldoen aan de gemeentelijke wensen kan ze alsnog besluiten om de grondexploitatie zelf te detailleren en het exploitatieplan eenzijdig vast te stellen (ix).

Marktconformiteit

Bij een actief grondbeleid - de gemeente geeft zelf de gronden uit - heeft de gemeente potentieel positie om uit verschillende consortia te kiezen. Partijen kunnen daarbij inspelen op de wensen en doelstellingen van de gemeente, om zo de ‘beauty contest’ te winnen. Hier is weer enige spanning met ‘Europa’. Belangrijk is dat de gemeente de gronden marktconform uitgeeft (x), wat zwaarder kan wegen dan dat de grond naar ‘de hoogste bieder’ gaat. De gemeente kan bij de grondtransacties andere factoren laten meewegen dan alleen de prijs. Bijzondere kwaliteiten van het project kunnen ook doorwerken in de uitgifteprijs, zolang de kostenposten en systematiek van het exploitatieplan maar worden gevolgd (vanaf invoering van de nieuwe Wro, naar verwachting per 1 juli 2008).