Nutsvoorzieningen

Laatst geactualiseerd in 2007

De exclusieve positie om nutsdiensten te leveren aan woningen en bedrijven, levert voor de lange termijn een interessante stabiele kasstroom. Veel partijen zijn dan ook in de markt om de investeringen te doen en de nutsdiensten te leveren. Het gaat daarbij lang niet alleen om de gevestigde nutsbedrijven. Juist voor nieuwkomers liggen hier kansen. Wanneer de mogelijkheid wordt geboden om alternatieve verduurzaamde nutsvoorzieningen te realiseren, moet de gemeente vooral letten op de consumentenbescherming. Voorkomen moet worden dat huishoudens en bedrijven worden overgeleverd aan ongebreidelde monopoliemacht. Illustratief in dit verband is warmtelevering.  

Warmtelevering

Warmte is mogelijk private business en kan worden opgezet als vol privaat monopolie (zie hoofdstuk 13). De commerciële mogelijkheden zijn door ontwikkelaars nu nog niet echt ontgonnen, maar tegen de tijd dat de bouwwereld de mogelijkheden in het vizier krijgt, kan warmtelevering een grote vlucht nemen. Voor de gemeente is het dan zaak om tegenwicht te bieden aan private commerciële monopoliemacht. Dat kan nu enigszins bij gelegenheid van de bouwvergunning (i). Maar ook valt te sturen door transparantie af te dwingen van kostprijzen, en aan te sturen op publieke of gemeenschappelijke netten.

Gemeenschappelijke warmtenetten

Het volstaat daarbij niet om warmtelevering onder te brengen bij het regionale energiebedrijf. Voor het moment is dat energiebedrijf weliswaar in publieke handen. Na afsplitsing kan ‘warmte’ echter aan de hoogste bieder worden verkocht. Publieke warmtenetten kunnen zo in een handomdraai worden omgezet in een vol privaat monopolie. Meest stabiele consumentenbescherming wordt derhalve geboden door een gemeenschappelijk warmtenet. En een gemeenschappelijke opzet van het lokale nutsbedrijf is dan ook precies wat Nieuwe Nuts beoogt.

Gemeentelijke sturingsmogelijkheden

In de bestaande gebouwde omgeving draagt de gemeente diverse verantwoordelijkheden, die ze in toenemende mate uitbesteedt of die zelfs worden geprivatiseerd. De energievoorziening is de gemeente inmiddels uit handen genomen. Voor sturing op duurzaamheid zijn de middelen beperkt. Meest vergaand kan de gemeente sturen door alternatieve energievoorzieningen zelf tot stand te brengen. In dat geval trekt ze veel verantwoordelijkheid naar zich toe. Het gaat hier echter om een uitzonderlijke situatie. In de meeste gevallen blijft de gemeentelijke bemoeienis beperkt tot het stimuleren van marktpartijen om duurzame energievoorzieningen te realiseren. 

Controle aan de poort

Bij warmte liggen er dan twee hoofdwegen: ofwel de gemeente bemoeit zich er inhoudelijk mee, ofwel ze wacht af met welke voorstellen de ontwikkelende partijen komen. Wanneer de gemeente zich er inhoudelijk mee bemoeit trekt ze het project in de sfeer van overheidsaanbesteding. Veelal zal er dan sprake zijn van een gunningsproces. Het kan daarbij gaan om (a) de grondtransactie (gunning van de bouwgrond en het bouwrecht, met als onderdeel de invulling van de nutsvoorziening), (b) de leveringsconcessie (ii) en (c) de aanleg van de energie-infrastructuur. Wat de gemeente betreft gaat het hier om controle bij de poort. Na gunning valt er door de gemeente op de langere termijn weinig te sturen. Op het gebied van energie wordt de gemeente zelfs iedere regulerende bevoegdheid ontzegd. Voor effectieve sturing moet dus goed worden gekeken naar de contractuele borging van de beoogde doelstellingen en de gewenste gevolgen bij overdracht en faillissement.

Publieke bevoegdheden

Het alternatief is dat de gemeente zich slechts marginaal met de warmtevoorziening bezig houdt. Dit op basis van publieke bevoegdheden zoals toetsing van de bouwvergunning. Het regime van de ontwerp Warmtewet lijkt daar nog het meest op te anticiperen. Hier wordt warmtelevering namelijk aan een Rijksvergunning onderworpen, waarbij het Ministerie van Economische Zaken de verantwoordelijkheid naar zich toetrekt (iii). Voor de gemeente is hier - net als bij gas en elektriciteit - geen rol van betekenis voorzien. 

Nieuwe spelers op de markt

Stilzwijgende gunning van de aanleg aan het regionale energiebedrijf - zoals bij aardgasnetten wel gebeurt - kan bij warmte risico´s opleveren. Bij aardgas is er geen sprake van reële concurrentie (zie hoofdstuk 13). Hierdoor is er voor marktpartijen weinig belang om de uitvoeringspraktijk van stilzwijgende gunning aan de rechter voor te leggen. Bij warmte is dat belang er wel omdat hier in principe wel reële concurrentiemogelijkheden zijn. In toenemende mate tonen andere marktpartijen dan ook belangstelling om warmtenetten aan te leggen en warmte te gaan leveren. Een aanbesteding van warmte-infrastructuur hoeft zich dan ook niet te beperken tot louter energiebedrijven. Sterker nog: bij overheidsaanbesteding zou een dergelijke beperking strijdig met aanbestedingsrichtlijnen kunnen zijn.

Geïntegreerde energiebedrijven

Normaal gesproken zorgt de ontwikkelaar voor de gebouwen, het energiebedrijf voor gas en elektriciteit, en de gemeente voor het riool. Realisatie van meer duurzame geïntegreerde alternatieven vraagt echter andere processen en wellicht ook andere organisatievormen. Gevestigde energiebedrijven kunnen duurzame lokale alternatieven niet altijd even goed inpassen in hun organisatie. Bovendien gelden voor de grotere kapitaalgedreven bedrijven rendementspercentages die met duurzame alternatieven niet altijd zijn te halen. Zeker niet de eerste keren wanneer het nog pionierswerk is. In die gevallen zal moeten worden omgezien naar organisatie- en financieringsalternatieven. Voor Nieuwe Nuts is dat geen probleem maar juist een kans. Want het biedt - zoals in het voorbeeld ‘Jühnde’ - bijvoorbeeld ook ruimte om de eindgebruikers (bewoners) te laten participeren. Zeggenschap en belangen komen dan meer congruent te liggen, wat de duurzaamheid ten goede komt.

Gemeentelijke verantwoordelijkheid bij nutsvoorzieningen

De huishoudelijke afvalinzameling wordt door gemeenten zelf georganiseerd of aanbesteed. De gas- en elektriciteitsvoorziening is in handen van de energiebedrijven. Voor elektriciteitsnetten geldt een marktverdeling. Het netbeheer is regionaal aan één energiebedrijf opgedragen (iv). Sinds de consolidatie van de energiebedrijven staan gemeenten wezenlijk buiten de energievoorziening (v). In het wettelijk regime dragen ze er ook geen verantwoordelijkheid voor. De gemeentelijke verantwoordelijkheden zijn sterk verkleind, en overgeheveld naar de commercieel optredende energiebedrijven en het Ministerie van Economische Zaken. Voor de afvalstromen draagt de gemeente nog wel een directe verantwoordelijkheid in de vorm van riolering en huishoudelijke afvalinzameling. In alle gevallen is de gemeente sterk afhankelijk van marktpartijen (energie- en afvalbedrijven) en overheidsinstellingen (provincie, waterschap, ministeries en de Europese commissie). Toch zal bij uitval of faillissement in de richting van de gemeente kunnen worden gekeken, zeker wanneer uitval leidt tot openbare orde of gezondsheidsproblemen.

Commercialisering van de nutsvoorzieningen

Zolang de energievoorziening in handen is van een sterke moeder - een groot energiebedrijf of andere kapitaalkrachtige partij - zal bij calamiteit het energiebedrijf worden aangesproken. Gegeven haar grote kredietwaardigheid zal zij eerder verhaal kunnen bieden dan de gemeente. Wanneer speciale energienetten in aparte vennootschappen worden ondergebracht, wat zeker bij warmte voorkomt, is de mogelijkheid van een faillissement reëel. Een sterke moeder zal om gezichtsverlies te beperken hoogstwaarschijnlijk een geruisloze doorstart bieden. Anders kan het worden bij verdere consolidatie en internationalisering, wanneer de band met de lokale nutsvennootschap puur wordt beheerst door financiële belangen. Voor een ‘private equity fund’ op de Bahamas levert afschrijving van een slecht renderende Nederlandse energievennootschap wellicht weinig kopzorgen. Zonder meer zullen de risico’s en gevolgen dan bij de bewoners, gemeente en andere overheden terecht komen.

Wel ambities maar geen bevoegdheden

Om eventuele hinder bij vervreemding en consolidatie van de energiebedrijven te voorkomen werd gemeentelijke en provinciale regulering van de energievoorziening verboden (vi). Tegelijk zijn instrumenten gemaakt om ambities te formuleren op het gebied van energiebesparing en emissiereductie bij nieuwbouw (vii). Dit zijn vrijwillige instrumenten die niet met publiekrechtelijke bevoegdheden kunnen worden afgedwongen (viii).

BAEI

Toch is de gemeente soms uitdrukkelijk gehouden een besluit te nemen over de energievoorziening. Dit is het geval bij aanleg van energie-infrastructuren voor grote nieuwbouwprojecten (> 500 woningen) en waarbij sprake is van gecombineerde aanleg van het elektriciteits- en gas- of warmtenet. De gemeente moet dan bepalen of de netbeheerder de energievoorziening aanlegt of dat er een poging wordt gedaan om enige mededingingen van de grond te krijgen (BAEI) (ix). Indien de gemeente tot mededinging besluit volgt een tenderprocedure waarna zij beslist over gunning van de aanleg aan een aanbieder (x). Bij aanleg van enkel een elektriciteits-, gas- of warmtenet is het BAEI niet van toepassing.

Sterke rechten voor de netbeheerder

Bevoegdheid voor de aanleg van een energie-infrastructuur is in principe gebaseerd op het eigendom van de grond. Vanuit het energie- en infrastructuurrecht groeit echter een geheel andere praktijk die de grondeigendom welhaast irrelevant maakt. Wil de grondeigenaar zijn elektriciteitsnet gebruiken dan moet hij het in principe overdragen aan het netwerkbedrijf. Tegelijk moet de grondeigenaar dulden dat de netbeheerder een net onder zijn grond aanlegt. Het net blijft daarbij van de netbeheerder (xi). Het gaat hier om relatief jonge bepalingen (in burgerlijk-, energie- en infrastructuurrecht) waarvan de (rechts-)gevolgen voor de praktijk nog moeten blijken. Duidelijk is in ieder geval dat - zeker bij elektriciteit - aan de netbeheerder zeer sterke en onconventionele rechten zijn toegekend. 

Gas, warmte en alternatieve voorzieningen

Bij gas, warmte en alternatieve energievoorzieningen is de positie van de grondeigenaar vooralsnog sterker. Hier bestaat voor gemeenten en ontwikkelaars dus meer ruimte om initiatieven voor duurzame energievoorzieningen te ontplooien. Aanleg van afzonderlijke gas- en warmtenetten is in principe vrij. Wel is de gasvoorziening gereguleerd, en zal ook een regulier gasnet aan de netbeheerder moeten worden overgedragen. Warmtenetten zijn vooralsnog ongereguleerd. Hier is echter wetgeving in voorbereiding die warmtelevering aan een Rijksvergunningstelsel onderwerpt.  

Een hoger ambitieniveau

Actieve sturing door de overheid dient algemene belangen. De belangrijkste zijn: duurzaamheid, betaalbaarheid en continuïteit. De energiewetgeving legt basale bevoegdheden (en verantwoordelijkheid) voor continuïteit en betaalbaarheid bij de Minister van Economische Zaken. Daarmee wordt de bottom-line voorzien. Maar een hoger ambitieniveau is goed mogelijk. Deels kan dat worden bereikt middels de bouwvergunning. Maar echt wezenlijke voordelen voor milieu en kleinverbruiker worden geboekt door een actieve opstelling van de gemeente.  

Actieve opstelling

Een actieve opstelling betekent niet noodzakelijk ‘zelf doen’ en aanbesteden. In de voorfase kan de gemeente ook actief sturen zonder veel verantwoordelijkheid naar zich toe te trekken. Door haar eisen en wensen duidelijk te maken, en deze in vervolgstadia consequent als sturend principe te hanteren, kan ze marktpartijen in de gewenste richting doen bewegen. De gemeente heeft daarbij grote bewegingsvrijheid, mits ze aantoonbaar transparant en non-discriminatoir te werk gaat.