Maatschappelijke functies

Laatst geactualiseerd in 2007

Nieuwe Nuts speelt op gebieden die bewegen richting liberalisering en consolidatie (energie) en privatisering (afval). Het speelt ook op gebieden die in Nederland vooralsnog expliciet als publieke taak worden gezien (riool en waterzuivering). Daar waar de overheid een actieve schakel vormt (afval, riool en waterzuivering) kan een knelpunt ontstaan. Hier zijn de vergoedingen voor nutsdiensten in de vorm van heffingen geregeld. De inkomsten komen dan toe aan de ene partij (gemeente en zuiveringschap) terwijl een andere partij de kosten draagt (het Nieuwe Nutsbedrijf). Dat vraag een solide regeling van de geldstroom.

Het Nieuwe Nutsbedrijf neemt plaatselijk in potentie alle nutsfuncties op zich.(i) Daarbij moet het natuurlijk ook de vergoedingen voor die functies naar zich toe kunnen trekken. Op geliberaliseerde markten (energie) is dat eenvoudig te regelen. Het Nieuwe Nutsbedrijf contracteert dan met de gebruiker over diensten en tarieven. Bij afval, riool en waterzuivering is de grond voor de betaling echter geen overeenkomst maar een opgelegde heffing. De overheid bepaalt vervolgens hoe deze heffing wordt besteed. De overheid kan de taken zelf uitvoeren of uitbesteden aan ‘de markt’. ‘Zelf uitvoeren’ is aan het verdwijnen, mede onder invloed van het Europese mededingingsrecht. Uitbesteden is de trend.

Tabel: Publiek-private status van belangrijke nutssectoren en de bijbehorende tarifering. 

Bij uitbesteding is sprake van langjarige contracten in grote kavels en mantelovereenkomsten. Dit werpt hoge drempels op voor nieuwe toetreders en MKB. Voor minder kapitaalkrachtige spelers wordt meedingen praktisch zinloos of onmogelijk. Voor de overheid is het echter bezwaarlijk om voor kortere periodes en kleinere kavels aan te besteden.(ii) Schaalvoordelen nemen dan af en overhead - wegens (Europese) procedures - neemt toe. De huidige praktijk institutionaliseert daarmee echter oligopolievorming (markt van enkele grote aanbieders). Dit is een averechts effect van de Europese marktregulering die juist marktwerking (competitie) en liberalisatie beoogt. Het zet bovendien een rem op de innovatie.

De gemeenschappelijke opzet van Nieuwe Nuts brengt echter een alternatief. Door de nutsvoorziening te verbinden aan het gebate vastgoed wordt de verantwoordelijkheid ervoor van nature getrokken naar de direct belanghebbenden. Stakeholders worden shareholders die zelf effectief voor hun belangen kunnen opkomen. Daarmee kan de voorziening buiten de sfeer van de overheid blijven en hoeft ook niet telkens door de overheid te worden aanbesteed. Dat legt minder beslag op de publieke  uitvoeringsorganisatie. Oplossingen kunnen bovendien meer op maat worden gemaakt wat een belangrijke voedingsbodem geeft voor marktwerking, innovatie en creativiteit.  

*Indicatief wordt ca 35% van de afvalstoffenheffing aan Nieuwe Nuts toegerekend. Het gaat dan om de organische fractie van het huishoudelijk afval (circa 50%).

Tabel: Indicatie van jaarlijkse heffingsinkomsten per 1000 woningen (tarieven 2007). Een Nieuwe Nutsbedrijf dat 1000 huishoudens bedient zou bij een gelijke lastendruk jaarlijks circa 400.000 euro omzet kunnen maken voor sanitatie en reststroomverwerking. Daarbij kunnen de inkomsten nog worden geteld van energiewinning en hergebruik van nutriënten etc. uit de reststromen.   

De vraag blijft dan wel hoe de als heffing in rekening gebrachte tarieven een plaats krijgen in de Nieuwe Nutsvoorziening. Voor de gedachtevorming zijn twee hoofdsporen te onderscheiden, namelijk (1) het heffingsalternatief: De overheid heft en stelt de geïnde gelden ter beschikking aan het Nieuwe Nutsbedrijf; en (2) het Wm-alternatief(iii): De overheid geeft vrijstelling van de heffing en laat de tarifering over aan de vrije onderhandeling tussen het Nieuwe Nutsbedrijf en de participerende kleinverbruikers.

In het ene geval (1) heeft de overheid een sterke rol als beheerser van de geldstroom. In het andere geval (2) houdt de overheid primair toezicht vanuit de systematiek van de Wet milieubeheer (Wm); de Nieuwe Nutsvoorziening inclusief de aangesloten klein- en grootverbruikers worden gezien als één inrichting en aangeslagen op de feitelijke emissies.

Beide stelsels (1 en 2) passen goed in de trend van afnemende overheidsbemoeienis met de praktische uitvoering. Bovendien bieden ze tegenwicht aan de toenemende private machtsconcentratie die optreedt bij de huidige marktregulering. Het heffingsalternatief (1) is binnen Europese context wel de minder veilige oplossing. Wegens de heffing blijft de overheid eindverantwoordelijk en is de kans groot dat de Europese richtlijnen voor speciale sectoren moeten worden gevolgd. Dat betekent dat alsnog periodiek moet worden aanbesteed en concessie moet worden verleend. Dit staat echter op gespannen voet met het gemeenschappelijke karakter van de voorzieningen in de Nieuwe Nutszone, en levert mogelijk verlammende juridische vraagstellingen en procedures.   

Bij het Wm-alternatief (2) is de nutsdienst geheel uit de publieke sfeer getrokken en naar de gemeenschappelijke sfeer van direct belanghebbenden gebracht. In dat geval zijn er minder aanknopingspunten om de regeling op grond van Europese richtlijnen aan te vallen. Het Wm-alternatief biedt dus meer rechtszekerheid en minder juridische risico’s.    

Gemeenten genieten nu het gemak te contracteren met één inzamelaar en zouden bij Nieuwe Nuts rekening moeten gaan houden met diverse partijen, specifieke situaties, systemen en locaties. Dit komt de marktwerking ten goede, maar levert voor de gemeente de nodige complexiteit. Ook dit pleit voor het Wm-alternatief, waarbij de gemeente geen omkijken meer heeft naar uitvoering en aanbesteding van inzameling en zuivering van afvalwater. Het reguliere toezicht op vergunningplichtige installaties blijft uiteraard wel bestaan.

Woningen binnen een Nieuwe Nutszone zijn dan niet meer direct gekoppeld op het openbaar riool. In plaats daarvan zijn ze gekoppeld op hun eigen vergunningplichtige zuiveringsinriching. Die inrichting kan op haar beurt wel weer op het riool zijn aangesloten, en wordt aangeslagen op de feitelijke emissies. Efficiënte systemen worden zo beloond, terwijl vervuilende systemen extra worden aangeslagen.(iv)

Een moeilijkheid wordt geïntroduceerd door de wet Gemeentelijke watertaken. Deze wet introduceert (per 1 januari 2008) een nieuwe belasting voor gemeentelijke zorgtaken voor grond- en hemelwater (hierna: waterbelasting). Deze is verpakt als een aanpassing van het rioolrecht.(v) Tegenover een rioolrecht staat nu een dienst zoals daadwerkelijke aansluiting op het riool.(vi) Met de nieuwe regeling wordt het echter een algemene gemeentebelasting. Dat houdt in dat iedereen volgens vaste grondslag gehouden is te betalen. Ook wanneer je niet op het riool bent aangesloten en voor eigen kosten reeds voorziet in zuivering en hergebruik van het afvalwater.

Het probleem met de nieuwe regeling is dat het meest veilige en elegante alternatief (ii) voor structurering van Nieuwe Nutssystemen in gevaar komt. Door de belastingheffing is een  Nieuwe Nutszone die zelf volledig in haar waterzuivering voorziet niet zonder meer vrijgesteld van rioolheffing. Aldus zal in veel gevallen de Wm-route (2) zijn geblokkeerd, en moet worden teruggevallen op het heffingsalternatief (1). Ook dat heffingsalternatief (1) wordt echter door de waterbelasting verzwaard. Belastingheffing versterkt de publieke (lidstatelijke) status van de geïnde gelden, waardoor de mededingingsregels voor besteding van die middelen extra zwaar zullen wegen. De marktordening stuurt dan aan op uitbesteding aan commerciële bedrijven en niet op lokaal zelfbeheer. 

Indien en voor zover de gemeente binnen het komende regime van de waterbelasting ruimte wil geven aan Nieuwe Nutszones, doet zij er goed aan dit in te bakken in de regeling van de waterbelastingen. Dat houdt onder meer in dat onderscheidt wordt gemaakt tussen de rioolheffing (waterketen) en de grond- en hemelwaterbelasting (watersysteem). De belastinggrondslag voor de rioolheffing wordt vervolgens afhankelijk gesteld van het hebben van een aansluiting op een gemeentelijk riool of op een gemeentelijke waterzuiveringsinrichting.(vii) Bovendien moet de mogelijkheid van de Nieuwe Nutszone worden opgenomen in het gemeentelijke rioleringsplan, dat provinciale goedkeuring behoeft. Aldus lijkt het mogelijk om ook binnen het nieuwe waterbelastingregime Nieuwe Nutszones te laten ontstaan, en de bekostiging daarvan soepel te laten verlopen. Dit vraagt echter wel een duidelijke visie, vooruitziende blik en zorgvuldige uitvoering van de gemeente. Bij gebreke daarvan liggen er jaren van vertraging of in ieder geval hoge procedurele drempels voor totstandkoming van gemeenschappelijke waterkringlopen in het verschiet. 

Het alternatief is dat de gemeente zelf een bioriool aanlegt en zelf het beheer voert. De bewonersbetrokkenheid en de operationele integratie met onder andere de energievoorzieningen staan dan echter wel op de tocht.

Nieuwe Nutszones en belastingheffing roepen ook vragen op over de maatschappelijke solidariteit. Stel dat Nieuwe Nutszones geheel zelfvoorzienend zijn, en de aangesloten huishoudens geen riool- en zuiveringsheffing meer aan de gemeente betalen. Ontstaat er dan geen krapte voor de algemene voorzieningen van de gemeente? Of - los van de gemeentelijke budgetten voor algemene voorzieningen - wordt het wenselijk geacht dat kapitaalkrachtige huishoudens die kunnen investeren in Nieuwe Nutsvoorzieningen, beter in staat zullen zijn hun vaste lasten te beperken, dan minder kapitaalkrachtige huishoudens, die juist meer behoefte hebben aan kostenbeheersing?

Binnen de Nieuwe Nutszone kan het voordeel zelfs extreme vormen aannemen. Een voorloper van het Nieuwe Nuts bioriool - het Liernursysteem (zie inzet hoofdstuk 9) - bleek destijds winstgevend te kunnen worden gedreven. Dat zou beteken dat binnen de Nieuwe Nutszone op den duur helemaal geen vergoedingen voor riool en waterzuivering hoeven te worden betaald. Het zou van maatschappelijk betekenis zijn wanneer dergelijke efficiënte en economisch aantrekkelijke systemen kunnen worden geherintroduceerd. Maar evengoed moet dat niet ten koste gaan van de algemene voorzieningen en van de minder draagkrachtigen in de samenleving. Nieuwe Nuts erkent deze vraagstelling en heeft daar een geheel eigen antwoord op. 

In de stichtings- en pioniersfase zal Nieuwe Nuts veelal duurder zijn dan reguliere voorzieningen. In deze tijd heeft Nieuwe Nuts haar deel van de heffingen dan ook meer dan nodig. De verwachting is echter dat vaste lasten zullen dalen. Daar ontstaat dan ruimte voor  instelling van een ‘solidariteitsheffing’. Hierbij betalen de bewoners van een efficiënt Nieuwe Nutssysteem structureel mee aan minder efficiënte (publieke) systemen. Of beter nog, ze betalen mee aan transitie van de minder efficiënte systemen. Dit kan bijvoorbeeld door de solidariteitsheffing ten goede te laten komen aan het Nieuwe Nuts Waarborgfonds, dat aldus een eigen inkomstenbron verkrijgt. Op deze wijze wordt Nieuwe Nuts een investering voor de hele gemeente waarvan een invloed uitgaat die verder reikt dan de Nieuwe Nutszone. Het levert ook een vliegwiel voor transitie van bestaande en minder efficiënte systemen naar een duurzaam Nieuwe Nutsniveau.