Staatssteun en de gemeente

Laatst geactualiseerd in 2007

In het verdrag van de Europese Gemeenschap worden steunmaatregelen van de lidstaten ‘onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt’ verklaard (art. 87 lid 1 EG) (i). Hierop is een aanmeldplicht geconstrueerd onder centrale autoriteit van de Europese Commissie. 

Staatssteun komt er kort gezegd op neer dat marktpartijen niet selectief mogen worden bevoordeeld met staatsmiddelen. Openbare aanbesteding is te zien als uitvloeisel van het staatssteunleerstuk. Het is een middel om aannemelijk te maken dat geen sprake van steunverlening is geweest, doch van objectieve marktomstandigheden.

Geen verbod maar meldingsplicht

Staatssteun is niet verboden maar behoeft instemming van de Europese Commissie. Die instemming moet vooraf worden gegeven (ii). Staatssteun zonder voorafgaande instemming kan worden teruggevorderd, ook als dat het faillissement betekent van betreffende onderneming. Steun zonder aanmelding en instemming betekent vooral een groot risico voor marktpartijen die de steun hard nodig hebben.

Is 'Lidstaat' hetzelfde als 'iedere overheid'?

Op basis van een voor meerdere uitleg vatbare uitspraak van het Europese Hof (zaak 248/84, Duitsland – Commissie) heeft de Europese Commissie in de jaren tachtig en negentig de doctrine ontwikkeld dat staatssteun ook van toepassing is voor lagere overheden, dus niet alleen voor Lidstaten, zoals de Europese verdragstekst ondubbelzinnig stelt (art. 87 EG). Op basis van genoemd arrest kan echter worden betoogd dat alleen de gemeentelijke steunbestedingen uit medebewind (dus uit staatsmiddelen) onder de staatsteun vallen. De overige autonome gemeentelijke bestedingen kunnen niet direct worden gebonden door het Europees verdrag. Eventueel zou deze stelling nog kunnen worden aangescherpt door slechts de autonome inkomsten van de gemeente (buiten het gemeentefonds) buiten de sfeer van staatssteun te houden.

Rechtsbescherming in Europa

Juridisch is dit een zeer plausibele stellingname. De gemeente is immers geen Europese verdragspartij. Toch is het waarschijnlijk een hopeloze zaak die door het Europese Hof zonder veel omhaal kan worden afgewezen. Als er al een tegengeluid komt dan zou de Europese Raad dat moeten doen, en dat gaat weer via de regeringen van de lidstaten. De Europese Unie biedt zelf geen rechtsbescherming tegen de oprukkende centralisatie. 

Geen discussie

Opmerkelijk genoeg is over de oprekking van ‘staatssteun’ nauwelijks discussie geweest, noch in de politiek, noch in de rechtswetenschap. Inmiddels wordt algemeen aangenomen dat ook de gemeentes direct zijn gebonden aan art. 87 EG. Na een beperkte rondgang bij Europese rechtsgeleerden is enkel deze verklaring gekomen: ‘Dit gebeurt in Europa (helaas) wel vaker’. Geleidelijk aan wordt intussen gesproken van ‘overheidssteun’, in plaats van staatsteun, en ‘publieke middelen’, in plaats van staatsmiddelen. De implementatie van deze doctrine staat nog in de kinderschoenen en de implicaties ervan zijn moeilijk te overschatten. Ieder steunbedrag moet worden geregistreerd en worden beoordeeld. Bovendien zal de praktijk van het gemeentelijk grondbedrijf veranderen. Zo staat het zelfrealisatierecht op gespannen voet met de opgerekte staatssteundoctrine. Dit kan reeds beklonken bouwprojecten alsnog verlammen. Voor Nieuwe Nuts betekent het dat de gemeentelijke bewegingsvrijheid door de Europese Commissie ingrijpend wordt ingekaderd. De komende jaren zal dit nadere invulling krijgen: zowel de duurzame energievoorziening als de gemeentelijke autonomie staan hoog op de Europese agenda.   

Leningen en garanties

Van staatssteun is ook sprake bij financiële faciliteiten zoals leningen en garanties. In principe mogen deze worden verstrekt, zij het alleen op marktconforme wijze. Het is echter niet eenvoudig om ‘marktconformiteit’ aan te tonen. Hiervoor zijn door de Commissie aanwijzingen gegeven. Een lening of garantie vergt een gedetailleerde onderbouwing van de marktconformiteit. Ook hier is voorafgaande aanmelding en toetsing door de Commissie het uitgangspunt.

De (rechts-)zekerheid is onzekerheid

Het gaat er bij staatssteun niet om of er een intentie was om steun te verlenen. Dus ook als de gemeente marktconform wil handelen kan van staatssteun sprake zijn. Het gaat erom dat kan worden betoogd dat feitelijk een voordeel is verkregen. Dit betoog kan o.a. worden ontleend aan de feitelijk transactie, maar ook aan de wijze waarop deze tot stand is gekomen, en/of het verzuim om de transactie Europees aan te melden.

Bij alle transacties moet derhalve rekening worden gehouden met staatssteun, om het even of er nu wel of geen steunintentie is. Zeker bij meer complexe en creatieve transacties zal vroegtijdig en zeer zorgvuldig moeten worden gekeken hoe (verdenking van) staatssteun  wordt vermeden.